组织架构

记者 | 王学琛

编辑 | 刘海川

观点摘要：

●从最初的一个“环境领导小组办公室”发展到国务院的组成部门，可以看出我们国家对环境保护工作的重视。另一方面，这种不断“升格”的过程，其实也反映出中国环境问题的日趋复杂。

●决定环境质量最根本的因素还是经济结构。把社会的发展比喻为汽车的话，经济发展好比油门，环境保护就好比刹车。油门很重要，刹车也必不可少。

●中国环境问题的严重性在于，一方面粗放的经济增长方式对能源、资源产生巨大需求，使得我国在较长时期内，污染的趋势难以改变。另一方面，地方保护主义、资金投入不足、治污工程建设滞后等多种原因，使得治理的速度赶不上环境破坏的速度。

●环保部门的职责是统筹规划、监督管理，而不是统一治理。环保就是预警，你得判断形势，预警环境到什么程度。环境保护工作是一项需要多个部门配合、多个环节细致监控的整体任务。

●产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。既要考虑东部沿海产业升级对污染排放的利好趋势，又要深刻认识中西部能源重化工产业增长带来新的污染压力。

70年，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，工业化与城镇化创造了诸多奇迹，环境问题也接踵而至。

回望过去，几乎每个十年，国家层面的环保部门都会迎来一轮新的变化，与之对应的也是环境治理思路的转变。经济发展与环境保护始终如同天平的两端，在不同阶段呈现出不同特质。

1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，之后国务院环境保护领导小组办公室成立，这也是中国最早的专门的环境保护机构。1982年，环境保护局成立，归属当时的城乡建设环境保护部。1988年，国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来，成为国务院直属机构。1998年，国家环境保护局升格为国家环境保护总局。

2008年，环境保护部成立，成为国务院组成部门。2018年，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议，生态环保领域再次迎来机构改革，整合碎片化职能，组建生态环境部。

环境保护管理机构的历史沿革，也是中国环境保护事业发展的缩影。在建国70周年之际，围绕过去几十年里中国环境保护工作的历程、环境保护部门改革路径及当前的环境保护问题，界面新闻深度专访了国务院国资委副部长级干部、原国有重点大型企业监事会主席赵华林。

赵华林于1989年进入环保系统，此后从事环境保护管理工作30余年，曾任原环境保护部污染防治司司长、污染物排放总量控制司司长、原环境保护部规划财务司司长。赵华林是多年来环保领域重大改革的参与者和见证者，曾参与制定了中国大气、水、杂声、固体废物、工业污染防治及城市管理等领域多项重要规章制度，作为技术组组长牵头起草《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》等。

如今，虽然已经离开环保系统，但赵华林仍关注着环保领域的发展与问题。他办公桌的正后方的书柜里排放着各种书籍和证书，最醒目的是原环境保护部给他颁发的“从事环保工作30年”纪念章。

“环保事业是我的第一个职业，我的职业思考和情感都被它占据。”谈及参与环境保护工作的30年时间，赵华林认为这是段“激情燃烧的岁月”。而这背后，也是中国环保事业跌宕起伏的几十年。

界面新闻：中国环保事业的发展大体可以分为哪几个阶段，有哪些关键的转折点？

赵华林：环境保护部的历史沿革，也是我国环境保护事业发展的缩影。

1971年，我国成立了国家计委环境保护办公室，在中国政府机构的名称中第一次出现了“环境保护”。1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了中国第一份环境保护文件——《关于保护和改善环境问题的若干决议》，成立了国务院环境保护领导小组办公室，这也是我国最早的专门的环境保护机构。

1982年，国务院机构改革中，国家基本建设委员会撤销，国务院环境保护领导小组办公室并入了当时新成立的城乡建设环境保护部。1987年，城乡建设环境保护部中的环境保护局改为“国家环境保护局”。

1988年国务院机构改革，国家环境保护局从原城乡建设环境保保护部中分出来，改为国务院直属机构。又过了10年，机构改革，国家环境保护局改为国家环境保护总局，从副部级成为正部级单位，相应的职能也做了调整。

到了2008年的时候，国家环境保护总局升格为环境保护部，由国务院直属机构成为国务院组成部门。尽管级别是一样的，但重要性不同。2018年机构改革之后，成为生态环境部，更具重要性。

从最初的一个“环境领导小组办公室”发展到国务院的组成部门，可以看出我们国家对环境保护工作的重视。另一方面，这种不断“升格”的过程，其实也反映出中国环境问题的日趋复杂。

界面新闻：您最初是在污染控制司，这几十年里，经历了哪些变化？

赵华林：环保部里面主要的业务司，也就是控制污染的机构名称这些年一直在变化，也可以体现出这些年环境治理思路的变化。

我是1989年正式去的环保部，正好走了30年。最开始1988年国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来时候，是叫污染管理司。污染管理，为什么不叫控制，因为那时候有一些法规，但思路、标准也都不健全，我们根据经验也做了一些，但还谈不上说把污染控制住、不让它迅速的恶化。就是说归置管理，看看气怎么管，水怎么管，固体废物怎么管。

比如说那时候我在的固体废物处，法也没有，标准也没有，基本都是空白的，都是看国外怎么弄，探索做试点，没有大规模的去控制污染，工厂里环保设施也不健全。制定污染物的管理法规，标准、探索环境治理的思路这叫管理。

1999年环境保护局成为环境保护总局之后，设立污染控制司。经过十年发展之后，法规和基本标准也在不断完善，环境保护也从建立制度建立转移到执行层面。这时期国家也有一系列环保行动，有个提法是“绝不能让污染不达标的企业进入21世纪”。那时候这就开始搞水治理，三河三湖、两控区、“一控双达标”，进入到这个时期。这时候叫控制，不能让污染发展太快，还没有说环境质量要整体改善。

2008年环境保护部成立，设污染防治司。从管理到控制，再到防治，这个治理思路也在变化。而现在，污染防治司没有了，变成了按照要素管理，水、气、固废化学品及土壤环境等。2016年之后不再保留污染防治司和污染物排放总量控制司，设置水、大气、（土壤）固体三个环境管理司，2018年机构改革之后要素管理全面加强，整体的思路也冲着环境质量改善。

污染治理部门每一次名称的变化也代表它的内容的变化，代表它逐步在发展，从污染管理到控制再到防治，到现在的按照要素来管理以期全面改善环境质量，理解这个过程，就是理解了整个环境保护工作的发展历程。

界面新闻：环境保护列为基本国策也有几十年了，历届政府也都把环境保护作为重要任务，为什么环境问题还是日趋严重？

赵华林：环境保护在上世纪80年代就被列为我国的一项基本国策，1983年底，时任国务院副总理的李鹏在第二次全国环境保护大会上首次提出了环境保护是中国的一项基本国策。1999年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中首次明文规定：“保护和改善生产环境和生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。”

但是为什么一直以来环境保护都放在重要位置，环境形势却依然严峻呢？实际上，中国环境问题的严重性在于，一方面粗放的经济增长方式对能源、资源产生巨大需求，使得我国在较长时期内，污染的趋势难以改变。另一方面，地方保护主义、资金投入不足、治污工程建设滞后等多种原因，使得治理污染的速度始终赶不上环境破坏的速度。

一个很重要的原因就是，在环境保护方面，中央对地方政府主导的区域缺乏综合、科学、及时性的纠偏。一直以来，地方政府的效能考核体系还是以GDP为主，地方政府本来就有增加本级财政收入的需求，而环境影响又具有外部性和滞后性的特征。之前新加坡国立大学邓永恒教授统计过一个数据，如果市委书记和市长任期内的GDP增速比上一任提高0.3％的话，升职概率将高于8％，如果任期内长期把钱花在民生和环保，那么他升官的概率是负值。

在县一级的话，一个县长在任期内，究竟是建广场，还是污水处理厂呢，恐怕很多人都会选择建设广场，而污水处理厂建设耗时长，效益通常也比较细微，可能管道还没铺完，县委书记就要调走了。所以，如果没有自上而下强有力的调控纠偏措施的话，很难以遏制很多地方盲目发展的冲动。

界面新闻：为什么在现阶段采取了高压的环境治理方式？

赵华林：为什么以前不行，现在可以了，因为经济实力不一样，要求也不一样了。环境库兹涅茨曲线并不是魔咒，而是有规律可循的。2000年左右的时候发展经济是主要的，工厂能够安装环保设施就很不错，环保部门也是比较弱势的部门。十八大以后环境越来越受重视，执行环境标准已是全社会的共识，我们开始有能力解决环境质量的问题。比如污染防治攻坚战，要把环保责任压给地方党委和政府，以及现在的以中央环保督察为标志，可以看到国家越来越重视环境保护。

界面新闻：“总量控制”的思路是怎么来的？“一控双达标”的要求是在什么时候提出的？

赵华林：“一控双达标”，一控就是总量控制，双达标，就是工业企业的达标，和城市功能区按照据居住区、工业区标准达标，比如城市有什么标准，河流有什么标准，到2000年的时候要完成这个任务。1996年印发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，正式提出“一控双达标”的要求。

不过提出之后，当时也面临一个问题，国务院的文件只是说达标，但标准太多，比如说工业排放按要素来看有非常多标准，大气也涉及很多个，二氧化硫还是氮氧化物。文件就说排放达标，但要怎么落实，是一项还是几项，是全年一次都不允许超标还是平均不能超标。最后工业涉及到水污染物选的是COD，大气选的是二氧化硫，主要污染物检测十次有8次合格就算基本达标。

界面新闻：当时是整个的污染已经开始显现了。

赵华林：已经非常显现了。当时有顺口溜说河流里面的水，“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代不洗马桶盖。” 污染越来越严重。那时候也是中央吹响集结号，1997年发起了治理淮河的“零点行动”，就是淮河全流域所有的排污企业，如果在1997年12月31日零点之前不能实现达标排放，就要关停。

界面新闻：“十五”计划中当时环境保护的指标并没有完成，主要是发展阶段尚未成熟的原因吗？

赵华林：当时“十五”国民经济计划确定的各项指标中，大多超额完成，但环境保护这一指标没完成，主要是二氧化硫和COD排放量都没有完成削减10%的控制目标。根本的原因是发展阶段尚未成熟，那时候经济发展是很迫切的，中国用30年的时间走完发达国家上百年工业化和城镇化的道路，势必会以牺牲环境为代价。

另外的原因，跟环保部门的定位思路也有关系。原来所有人只要是环境不行就骂环保，地方政府也骂，企业也骂。究其原因，关键在于环保部门的定位有问题。当时我就转变思路，定义了一个叫环保是干什么的。环保是党和人民环境的“看家狗”，不是主人。意思就是说，“看家狗”是要主要是叫和咬告诉，告诉主人到环境污染到什么程度了，有没有贼来（环境监测），贼来了就咬（环境执法）而防御（转变发展模式）是主人的事情。

以前环保部门总是把解决环境问题视为己任，亲自上阵。实际上，环保部门的职责是统筹规划、监督管理，而不是统一治理。环保就是预警，你得判断形势，就告诉环境到什么程度，是要经济快一点还是要环境快一点。

环境保护工作是一项需要多个部门配合、多个环节细致监控的整体任务。不能仅仅是环保系统去向污染宣战，环保部是对执行环保的党和国家政策进行监督检查，治理污染也是地方政府的责任。

界面新闻：“十一五”规划中首次把污染物减排作为约束性指标，是怎么做的？当时中国的环境处于什么阶段？

赵华林：“十一五”（2006-2010）期间也是节能减排，主要污染物二氧化硫和COD排放总量要减少10%，单位GDP能耗降低20%。这是国家定硬性指标，约束性指标就是完不成就要问责。

这个任务当时非常繁重。根据2010年完成两个10%的减排任务，二氧化硫要从2005年的2549万吨减少到2295万吨，COD要从1414万吨减少到1273万吨。五年平均下来，每年都要减少几十万吨，这还是一个静态的减排，就是经济零增长情况下的减排。根据测算，要实现单位GDP能耗降低20%、新建项目环保措施都落实，同时保证GDP增速的情况下，要实现减排目标，二氧化硫和COD都需要从老污染源中分别减排670万吨和570万吨，相当于2005年排放量的26.3%和40.3%。

那时我是总量控制司司长在管总量，减10%怎么弄，任务很艰巨。当时所谓的“一控双达标”提了很久，但总量控制从计算到路径还不实，主要减排方法还是达标。因为当时总量是围绕污染源自下而上层层汇总、逐级上报统计出来的，数据质量受到很多制约，很多时候都是你想报什么就报什么，虚报、瞒报都是常事。所以总量有其名无其实的东西。大家都不怕总量控制，那时候还没有什么在线监测，脱硫设施都没有，你很难确切知道个个全省污染物到底排多少。

后来把这种环境统计方式进行了改革，采取的方式是通过燃煤量计算二氧化硫的排放。一个地方根据总共的燃煤量和煤的含硫率是可以计算排放二氧化硫总量的，再根据有多少减排二氧化硫设施（包括结构调整也就是关停排放设施），比如有多少电厂是安装了设施的，脱硫效率是多少，从总量里减，这就叫做“算清增量、核实减量”，计算减量时候不仅关注到是否建成了处理设施，也包括处理设施的处理能力、稳定运行时间和处理效果等，化学需氧量是与GDP和城市人口挂钩。因为燃煤量和GDP以及城市人口一直是增加的，因此如果没有减排设施大规模的发展，污染物排放量就会增加，这样一下子地方的压力就来了，那几年电厂的脱硫设施基本上全都建成，城市污水处理厂也大规模建设了，否则就会完不成任务。

界面新闻：推行的时候有什么压力吗？

赵华林：大家都反对，地方反对，地方环保系统也反对，按照这个计算方法没有大规模建设减排设施建设和运行，总量控制目标就很难完成。而完不成总量控制指标就要被问责，压力实在是太大了。最后我说你们得忍住，谁反对都不行，为了环境质量的改善，其他的不说，必须上设施。当时一套制度就全部建立起来了，也为后来奠定了基础。

界面新闻：这期间也遇到2008年的全球金融危机，当时的节能减排和环境治理思路有什么变化？

赵华林：2008年金融危机时期，污染减排工作主要是两方面的压力。一是环保准入的压力，有些地方可能会为保持经济的增长而放宽了环保标准。二是污染减排反弹压力大，市场需求的减弱导致企业经营的困难，企业会千方百计地降低成本，而环境成本首当其冲。当时有人提出为了应对金融危机发展经济必须降低总量控制要求。针对这一情况我们提出了为应对金融危机总量减排的原则是"目标不变，力度不减，标准不降"，统一了思想推进了总量控制。国家提出“保增长、扩内需、调结构”的具体举措，在4万亿元的扩内需投资中，有3500亿元用于环境保护。其中“调结构”就是要淘汰落后的生产能力和高污染、高能耗的工艺，所以也是一个产业结构调整的机遇。

界面新闻：“十二五”环境保护规划中把PM2.5纳入进去，是在什么背景下？针对这个有没有争议？

赵华林：当时是面临一个情况，我们上了那么多设施，二氧化硫排放量是降下来了， COD总量确实下来了，如北京市大气中二氧化硫浓度已很低。原来没有PM2.5的数据，所以我们在没有PM2.5数据的情况下，光看二氧化硫，PM10等空气中的浓度，测出来空气质量是好的，但天还是灰蒙蒙的。当时有人天天拍照片，数北京的蓝天数，你这边检测全都达标，但蓝天数对不上。

我们原本制定“十二五”规划的时候，没打算把PM2.5纳为考核指标。当时讨论要不要把PM2.5纳入进去，有人说应该要，因为雾霾都这么严重了。有人说不能要，因为当时治理技术还没成熟，从PM2.5哪儿来的也不完全清楚，是汽车的问题，还是工业、农业，成因不清楚，怎么办也不清楚。当时我的观点是把PM2.5指标放进‘’十二五‘’规划中去，算预期性指标而不是约束性指标，约束性指标完不成是要追责的，计划通过预期指标过渡五年来探索PM2.5的控制思路和方法。

''十一五''减排目标完成之后，人民对于蓝天的渴望就成为现实的要求。舆论一下子就起来了，你们天天说环境好了，原来PM2.5这么糟糕。最后，为了改善环境必须控制PM2.5，逼上梁山，把PM2.5列为约束性考核指标了。

界面新闻：制定”大气十条“时候也没有经验，有没有参考国外做法？

赵华林：新一届政府成立后，下决心治理雾霾，要制定特别的行动方案。但当时没有什么经验，就说看看欧洲是怎么做的，美国是怎么做的。为了学习借鉴美国治理大气污染的经验，环保部组团到美国访问了旧金山湾区空气质量管理局、加州空气资源委员会、美国环保局等，与了40多位政府官员、专家学者进行了座谈，包括最早发现PM2.5的科学家也见了。

界面新闻：当时总结了哪些成功的经验可以借鉴？

赵华林：美国雾霾治理最开始是在二战结束时期，那个时期美国机动车保有量爆炸增长，重工业飞速发展，导致大气污染排放量迅速增加，空气污染成为一个全国性问题。这之后，美国先后通过了《清洁空气法》《机动车空气污染控制法》和《空气质量法》，奠定了治理空气污染的基本框架。《清洁空气法》1970年的修正案建立了以空气质量改善为核心的大气环境管理框架，把空气质量达标的责任落实到州。

美国治理大气污染走了40多年，探索了很多经验，比如以州为单位推进空气质量达标，通过区域联防联控，解决州际污染的问题。制定了技术标准，最大限度削减污染物排放量，还有包括监测体系与应急机制。

我们回来之后写了报告给中央。我国现在面临的一些问题，美国也曾经遇到过。美国治理大气环境的历程表明，只要采取切实有效的措施，经过持之以恒的努力，大气环境质量一定能够改善。在中央这么重视的情况下我们可能不用40年，原来我们预计是2035年左右会有明显的改善，但几年我们治理力度空前,大气环境质量得到了很大改善这在全球也是不多见的。

界面新闻：当时中国的能源结构和产业结构，和发达国家还是有很大区别。

赵华林：对，我国仍处于工业化和城镇化加速发展的阶段，面临的大气污染问题也更加复杂。在2012年时，美国煤炭消费在能源消费中的比重仅为18.1％，且煤炭几乎全部用于电厂发电，而我国煤炭不仅在能源消费中的比重高达67％,且有7亿吨左右的煤炭用于小锅炉燃烧，环境污染严重。

我国污染来源也更为复杂多样，既有成千上万的中小企业、数以万计的民用炉灶，也有遍布城乡的摩托车、高VOC含量消费品等。美国自20世纪70年代至今，逐步开展了污染源排放达标、空气质量达标、酸雨控制、颗粒物控制、VOC控制、污染物跨界传输等多项工作。而我国治理空气污染时候，同时面临着空气质量不达标、污染排放量大、酸雨和颗粒物污染严重等多项压力，任务更重。

而且当时美国有一支庞大的专业的大气环境管理队伍。美国环保局下设的大气辐射办公室专门负责全国的大气污染防治工作，共有公务人员1400人左右。在州层面，比如加州空气资源委员会专门负责全州空气质量管理，也有从事大气环境管理的公务人员1200余人，在地方层面，加州空气资源委员会下辖35个地方空气质量管理局。加州本级加上地方从事大气环境管理的公务人员总共达3000多人。当时我们还没有大气司，只有一个大气处，就只有3个人。所以回来之后也建议增加人员配备，为开展专业化和精细化环境管理基础提供条件。

界面新闻：一直以来环境保护与经济发展就关系密切，经济放缓阶段，也会有很多声音对环境治理是否会放松提出疑问。怎么看待环境保护和经济发展的关系，一定是相互博弈的吗？当前我们处于一种什么样的状态？

赵华林：环境问题就是经济问题。环境问题缘自经济发展，决定环境质量最根本的因素还是经济结构。比如把社会的发展比喻为汽车的话，经济发展好比油门，环境保护就好比刹车。油门很重要，刹车也必不可少，可以为社会发展及时调整路线，规避危险。

开车是一项综合技能，会开容易，开得好却不容易。过去的30年，是我们猛踩油门的30年，为追求效率，消耗了大量资源，虽然速度上来了，但也是一路浓烟滚滚，出现了很多环境污染问题。而且，看到问题就猛踩刹车，导致了挡位不合适、油耗不合适、机械系统不合适以及车内驾乘者的不舒适等问题，摒弃速度崇拜、优化结构、提高质量和效能，是当务之急。

当前，外部路况发生变化，自身情况比如国内经济发展、人口结构、资源环境等也有变化，减速换挡是明智选择。我们必须要理性接受从高速到中高速的速度降低，否则行车的可持续性和稳定性都难以保证。

界面新闻：近几年的环境治理也取得了非常明显的成效，但现在还会面临哪些挑战？

赵华林：一是世界环境利益多元复杂。“十三五”时期，世界经济将持续慢增长态势，脆弱性、不确定性和不平衡性增加，世界人口增长，粮食、能源、资源、环境等约束加剧，相关博弈将更加激烈，国际上对我国环境履约将持续压，“绿色壁垒”需要积极应对。

其次，随着区域发展格局及城镇化形态发生转变，生态安全格局和区域型环境污染呈现新的特征，东、中、西部环境治理呈现不同特点，区域差异和分异明显，分区分类精细化管理挑战加大。产业区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，承接产业转移地区的环境压力将进一步增大。既要考虑东部沿海产业升级对污染排放的利好趋势，又要深刻认识中西部能源重化工产业增长带来新的污染压力。

另外，产能化解亟待打破瓶颈、加速转型。近年来，一些地区新的经济增长点尚未发展成支柱，结构调整进入攻坚期，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，长期性产能过剩态势显现，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重，产业转型升级难度较大。还有，随着宏观经济进入新常态，如何处理好节能减排与经济增长和就业保障的关系也将成为难题。